«Бог дал, Бог взял»: что не так с лишением российского гражданства?

26 октября 2023 года вступил в силу третий по счёту Закон о российском гражданстве. Одно из главных нововведений — модификация механизма принудительного прекращения гражданства лиц, которые приобрели его в результате натурализации. По данным МВД, за первые 6 месяцев 2024 года «устойчивой» правовой связи с Российской Федерацией лишились около тысячи человек [1].

1. Откуда в Конституции России запрет лишения гражданства?

Парадоксальность общественной дискуссии вокруг эффективности и целесообразности лишения российского гражданства состоит в том, что эта мера прямо и безоговорочно запрещена частью 3 статьи 6 Конституции России. Ни один гражданин России независимо от основания приобретения им этого статуса не может быть лишён его ни при каких обстоятельствах.

Бесконечно апеллируя к текущей миграционной ситуации, следует помнить, что правовое государство, преследуя даже самую благую цель, всегда ограничено в средствах её достижения. И то обстоятельство, что российские власти не вправе по своей инициативе отбирать гражданство у лиц, которые правомерно приобрели его, является логичным результатом переосмысления советского опыта политических репрессий.

В Советском Союзе лишение гражданства длительное время (до 1958 года) применялось в качестве наказания за некоторые контрреволюционные преступления. В Законе о гражданстве 1938 года лишение гражданства было отнесено к компетенции не только суда, но и Президиума Верховного Совета, который принимал «особый в каждом случае указ». Закон 1978 года позволял Президиуму лишать союзного гражданства лишь за «действия, порочащие высокое звание гражданина СССР и наносящие ущерб престижу или государственной безопасности СССР», но в действительности нисколько не ограничивал его предельно широкое усмотрение. По решению Президиума граждане несли не юридическую, а политическую ответственность перед государством, которое произвольно оценивало их поведение на предмет лояльности советскому строю.

В современной Конституции запрет лишения гражданства ограничивает прерогативы государства в определении персонального состава его населения, обеспечивает устойчивость и непрерывность отношений человека с публичной властью. Юридическая сила этого запрета как основы конституционного строя нормативно обеспечена особым порядком изменения первой главы Конституции и системой разделения властей, которая гарантирует, что закон, нарушающий этот запрет, не будет применяться либо будет отменён Конституционным Судом.

2. «Лжеприсяга»

В настоящее время механизм прекращения российского гражданства, урегулированный статьями 22, 24 и 26 Закона о гражданстве, запускается в случае:

• совершения некоторых преступлений;
• совершения действий, угрожающих национальной безопасности;
• неисполнения обязанностей по воинскому учёту.

Prima facie, прекращение гражданства за любое из этих деяний напоминает юридическую ответственность: противоправное поведение влечёт для правонарушителя предусмотренные законом негативные последствия. Но в таком случае это ничем не отличается от неконституционной санкции — лишения гражданства.

Дело в том, что все эти действия позиционируются законодателем не сами по себе, а как частные случаи сообщения заведомо ложных сведений об обязательстве соблюдать российское законодательство, которое включено в текст Присяги гражданина России и является необходимым условием натурализации (часть 1 статьи 15 Закона о гражданстве). Совершение любого из этих деяний закон приравнивает к тому, что заявитель изначально планировал его совершение и не собирался быть законопослушным гражданином, а значит, не имел права на приём в гражданство России.

Если данное предположение законодателя в конкретном деле соответствует действительности, то прекращение незаконно приобретённого гражданства не нарушает статью 6 Конституции и является восстановительной (аннулирующей) мерой restitutio in integrum. Но если соблюдение запрета лишения гражданства зависит от правоприменителя, то законодатель должен создать условия для того, чтобы миграционные органы прекращали гражданство только в случаях, когда факт заведомо ложкой присяги достоверно установлен.

3. Лишение гражданства за совершение преступления

С «лжеприсягой» закон отождествляет совершение ряда преступлений, а также покушения на них и приготовления к ним (статья 24 Закона о гражданстве). Если раньше круг этих деяний составляли преступления террористической и экстремистской направленности, то сейчас к ним также отнесены преступления против половой свободы, порядка управления и военной службы. Но главной причиной увеличения числа случаев лишения гражданства стало включение в этот перечень преступлений, связанных с незаконным оборотом наркотиков.

Приравнивание этих правонарушений к заведомо ложному обещанию соблюдать законы зачастую опровергается обстоятельствами дела (например, если деяние было криминализовано после натурализации виновного). Несмотря на это, законодатель настаивает на том, что гражданство подлежит прекращению независимо от времени натурализации, совершения преступления и вынесения приговора. Как следствие, миграционные органы исходят из того, что основанием для лишения гражданства является не «лжеприсяга», а обвинительный приговор суда. Это сближает данную меру с лишением гражданства и в определённом смысле придаёт ей уголовной-правовой характер.

Отождествление этих фактов оказывается фиктивным и неопровержимым: даже если на момент натурализации заявитель добросовестно обещал соблюдать законы, а спустя длительное время совершил преступление, его гражданство будет прекращено. Причина заключается не только в формальном подходе органов внутренних дел, но и в том, что законодатель намеренно исключил для них возможность перепроверить факты и воздержаться от принятия необоснованного решения.

Прекращение гражданства вследствие обвинительного приговора суда является конституционно допустимым только в том случае, если умысел на преступление возник у осуждённого до его приёма в гражданство. В остальных случаях применение этой меры нарушает конституционный запрет лишения гражданства, а также входит в противоречие с тем, что уголовно-правовые последствия преступления определяются только Уголовным кодексом.

4. Прекращение гражданства за создание угрозы национальной безопасности

Законодатель к заведомо ложной присяге также приравнивает совершение действий, создающих угрозу национальной безопасности России (статья 26 Закона о гражданстве). Выявлять их уполномочена Федеральная служба безопасности, которая в своём приказе ссылается на неопределённый круг правовых актов, определяющих угрозы безопасности [2]. Среди них большую часть занимают документы стратегического планирования, не устанавливающие нормы права и содержащие оценочные понятия. В результате содержание таких действий остаётся неконкретизированным.

На практике ситуация скорее напоминает деятельность Президиума Верховного Совета СССР по лишению советского гражданства в связи с «действиями, наносящими ущерб государству». Так, в феврале 2024 года на основании заключения ФСБ российского гражданства лишились три депутата Парламента Южной Осетии, принимавшие участие в работе Государственной комиссии по делимитации и демаркации государственной границы Республики Южная Осетия с Грузией [3]. Этот случай демонстрирует, что ФСБ усматривает угрозу безопасности государства даже в действиях, не запрещённых законом: депутаты были лишены гражданства за своё последующее поведение, а не за то, что солгали, обещая соблюдать российское законодательство.

Помимо запрета лишения гражданства, данный механизм вызывает сомнения с точки зрения:
во-первых, принципа разделения властей, поскольку ФСБ полностью замещает законодателя в определении оснований ограничения прав граждан;
во-вторых, принципа nulla poena sine lege, поскольку граждане могут привлекаться к конституционно-правовой ответственности по неограниченному усмотрению органа безопасности в отсутствие законодательно установленного состава правонарушения;
в-третьих, принципа правовой определённости, поскольку адекватно предсказать, какие действия гражданина будут признаны угрозой нацбезопасности, невозможно.

5. Прекращение гражданства за неисполнение обязанностей по воинскому учёту

С августа 2024 года к не имевшим права на натурализацию гражданам России приравниваются и те, кто после приёма в гражданство не встал на воинский учёт либо не выполнил иные обязанности, предусмотренные статьёй 8 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» и Положением о воинском учёте (подпункт «в» пункта 2 части 1 статьи 22 Закона о гражданстве). Как и в предыдущих двух случаях, отождествление заведомо ложной присяги и нарушения закона является лишь презумпцией, которая может как совпадать с реальностью, так и быть ложной.

С учётом массового прекращения гражданства осуждённых за преступления несложно предположить, что органы внутренних дел и новое основание смогут применять с опорой на одну лишь информацию военкоматов о том, что принятые в гражданство России лица не исполнили свои обязанности по воинскому учёту. Такой подход вполне соответствует буквальному смыслу закона, не предполагающего, что миграционный орган будет выяснять, действительно ли гражданин солгал на Присяге и не имел права на натурализацию.

А зачем, собственно, всё это нужно?

Во всех трёх случаях механизм, установленный российским законодателем под видом восстановительной меры, в большинстве дел оборачивается нарушением запрета лишения гражданства. Лица, принятые в гражданство России, лишаются своего статуса не потому, что лгали при принесении Присяги, а потому, что совершили правонарушения. Но в отличие от граждан по рождению они привлекаются не только к уголовной или административной, но и к конституционно-правовой ответственности.

Нужно понимать: запрет лишения гражданства не самоцель, а всего лишь одно из возможных средств защиты человека от произвола публичной власти. В этом качестве оно отличается от международного стандарта — запрета произвольного лишения гражданства. Усиленные гарантии права на гражданство в России — наш отчасти обоснованный, отчасти иррациональный «конституционный страх» перед повторением политических репрессий. Но дело не только в этом.

На протяжении почти 30 лет Конституционный Суд со ссылкой на статью 21 Конституции повторяет, что «в любых правоотношениях личность выступает не как объект государственной деятельности, а как полноправный субъект». Не существует такой сферы публичного управления, где государство могло бы достигать своих целей за счёт человека и его основных прав. Ни суверенное значение гражданства, ни геополитические угрозы не дают оснований рассматривать граждан в качестве средства миграционной политики.

Принимая человека в гражданство, государство выражает согласие на установление с ним долгосрочной двусторонней правовой связи, даёт ему повод разумно полагаться на государственную защиту его свободы и общее покровительство. Несоизмеримость социального и правового потенциала публичной власти и человека едва ли позволяет государству по своему усмотрению распоряжаться предоставленным гражданством, а значит, и во многом судьбой человека.

____________________________________________
[1] https://www.rbc.ru/society/31/07/2024/66a9ff029a794795f2cf2298

[2] Приказ ФСБ России от 8 сентября 2023 года № 399 «Об утверждении Порядка вынесения заключения об установлении факта совершения гражданином Российской Федерации, приобретшим гражданство Российской Федерации в результате признания гражданином Российской Федерации на основании федерального конституционного закона, международного договора Российской Федерации или приема в гражданство Российской Федерации, действий, создающих угрозу национальной безопасности Российской Федерации, и формы такого заключения» // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://publication.pravo.gov.ru/document/0001202309280003 (дата обращения: 06.09.2024).

[3] https://www.rsonews.org/ru/news/20240312/53156.html